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【農(nóng)民日報】如何管好用好“這塊地”？——農(nóng)墾國有土地管理與創(chuàng)新探尋
“農(nóng)墾職工退休后不退地怎么解決？”這是不久前舉辦的2024年農(nóng)墾國有土地管理與利用培訓(xùn)班學(xué)員最關(guān)注的問題之一，也是一直以來困擾農(nóng)墾國有農(nóng)場的難題。
“2022年，某國有農(nóng)場退休職工趙某，因退休后繼續(xù)耕種原來承包租賃的土地且不繳納土地租賃費(fèi)被告上法庭。最終被判支付相應(yīng)年度的土地承包費(fèi)和滯納金。”
在寧夏銀川市舉辦的2024年農(nóng)墾國有土地管理與利用培訓(xùn)班上，應(yīng)邀授課的大成律師事務(wù)所高級合伙人、哈爾濱辦公室管委會主任于奇通過案例進(jìn)行分析：本案中，農(nóng)場公司為有限責(zé)任公司，不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，其使用的土地為國家劃撥的國有土地，土地所有權(quán)歸國家，使用權(quán)歸農(nóng)場公司，并非由農(nóng)民集體所有；趙某為農(nóng)場公司的農(nóng)工，不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其身份并非農(nóng)民，故本案的爭議不適用我國《農(nóng)村土地承包法》。同時，根據(jù)中央有關(guān)農(nóng)墾改革發(fā)展文件的相關(guān)規(guī)定，職工承包租賃期限不得超過其退休年限，職工退休時將其承包租賃的土地交還國有農(nóng)場，符合法律規(guī)定。
本次培訓(xùn)由中國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心主辦，各級農(nóng)墾主管部門、集團(tuán)公司及所屬產(chǎn)業(yè)公司、國有農(nóng)場、科研院所及相關(guān)單位負(fù)責(zé)土地管理工作人員共110余人參加，培訓(xùn)圍繞農(nóng)墾國有土地管理利用的實(shí)踐和探索進(jìn)行了充分交流。
加強(qiáng)保護(hù)與管理存在哪些困難和挑戰(zhàn)？
農(nóng)墾土地屬于國家所有，因?yàn)榻^大多數(shù)農(nóng)場遠(yuǎn)離城市，其使用的土地易與農(nóng)村集體土地混淆，加之國有農(nóng)用地使用權(quán)缺乏明確的法律規(guī)定，對維護(hù)好農(nóng)墾國有土地權(quán)益，管理好、利用好農(nóng)墾土地帶來很多困難和挑戰(zhàn)。
事實(shí)上，為了規(guī)范農(nóng)墾國有農(nóng)用地承包經(jīng)營行為，中央和地方出臺了多個文件，尤其是2015年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》明確要求，職工承包租賃期限不得超過其退休年限。但在實(shí)踐中，農(nóng)場和職工還是經(jīng)常因?yàn)橥诵萃说氐募m紛而對簿公堂。
國有農(nóng)牧場土地作價出資的審批權(quán)在同級人民政府還是省級自然資源部門？劃入基本農(nóng)田土地的非耕地誰來監(jiān)管？不同部門重復(fù)發(fā)證如何維權(quán)？農(nóng)墾職工住房如何取得產(chǎn)權(quán)證……除了土地承包的相關(guān)問題，培訓(xùn)班上，學(xué)員們就劃撥土地處置方式及政策、土地維權(quán)、居民住宅用地規(guī)范管理等方面也提出了許多問題。
從參訓(xùn)學(xué)員的提問中，農(nóng)墾土地管理利用工作中存在的突出矛盾和問題可見一斑。
土地權(quán)益保護(hù)方面，國有農(nóng)用地缺乏明確的法律規(guī)定，農(nóng)墾土地權(quán)屬爭議問題解決難度大，監(jiān)測顯示，2022年全國農(nóng)墾未發(fā)證土地面積1875萬畝，其中存在權(quán)屬爭議土地面積964.33萬畝，涉及主體多、情況復(fù)雜，解決起來難度很大。
土地經(jīng)營方面，部分農(nóng)場由于對國有農(nóng)用地制度屬性認(rèn)識不到位，仿照農(nóng)村土地經(jīng)營制度進(jìn)行資源配置，造成農(nóng)墾經(jīng)營管理優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。
墾地協(xié)同發(fā)展方面，部分地方在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)劃定、生態(tài)紅線劃定、耕地保護(hù)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目落地等方面墾地協(xié)同不足，農(nóng)墾土地被隨意收回劃轉(zhuǎn)、保護(hù)不力、投入不夠的現(xiàn)象依然存在。
管好用好農(nóng)墾國有土地是服務(wù)保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給的根本需要、推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要、依法推進(jìn)農(nóng)墾事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需要。這要求農(nóng)墾各級土地管理部門、土地管理人員，既要準(zhǔn)確了解過去農(nóng)墾土地資源演變的歷史脈絡(luò)，也要系統(tǒng)把握當(dāng)下農(nóng)墾土地資源管理的特點(diǎn)，更要積極推動農(nóng)墾土地管理法規(guī)、政策的完善優(yōu)化。
怎樣摸清農(nóng)墾國有土地“家底”？
“新形勢下，農(nóng)墾履行各項(xiàng)國家使命任務(wù)、促進(jìn)自身發(fā)展，加快推進(jìn)國有土地管理與利用的重要意義更加凸顯?！敝袊r(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心總農(nóng)藝師王生表示，運(yùn)用好現(xiàn)已出臺的各項(xiàng)法律法規(guī)、政策措施，依法依規(guī)加強(qiáng)國有土地、國有農(nóng)用地的規(guī)范化管理，以法治方式規(guī)范農(nóng)墾相關(guān)主體和行為、處理好各種錯綜復(fù)雜的關(guān)系，就能夠有力有效應(yīng)對農(nóng)墾改革發(fā)展過程中涉及土地的各種困難和風(fēng)險。
管好用好農(nóng)墾國有土地，摸清家底是基礎(chǔ)。2004年，中國農(nóng)墾經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心開始研發(fā)農(nóng)墾土地信息化管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)利用地理信息技術(shù)（GIS），系統(tǒng)化管理農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證、政府收回、糾紛侵占等權(quán)屬問題，并對土地利用現(xiàn)狀、土地承包經(jīng)營等相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行管理。目前已在廣東、上海、遼寧、寧夏、黑龍江、北京、海南、廣西、吉林、安徽等墾區(qū)的150多家農(nóng)場和二級企業(yè)開始應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了對3700多萬畝土地的精細(xì)化、科學(xué)化管理。2016年起，農(nóng)墾中心受農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)墾局委托，開發(fā)農(nóng)墾國有土地確權(quán)發(fā)證監(jiān)測系統(tǒng)，并承擔(dān)數(shù)據(jù)處理工作，確?！稗r(nóng)墾國有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)”落實(shí)到位，目前共收集存儲全國農(nóng)墾確權(quán)發(fā)證24.72萬宗地信息，合計(jì)面積5.29億畝，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)墾土地信息化確權(quán)登記發(fā)證進(jìn)度管理及入庫上圖，最終形成農(nóng)墾國有資源“一張圖”。
近年來，在全國自然資源系統(tǒng)等有關(guān)部門的大力支持下，全國農(nóng)墾圍繞鞏固擴(kuò)大農(nóng)墾土地確權(quán)登記發(fā)證成果、加強(qiáng)農(nóng)墾土地保護(hù)管理利用以及推動國有農(nóng)用地使用權(quán)入法、健全完善國有農(nóng)用地權(quán)利體系等重點(diǎn)任務(wù)，做了大量工作，取得了明顯成效。
針對當(dāng)前農(nóng)墾土地管理存在的突出問題，從加快解決農(nóng)墾土地權(quán)屬糾紛、嚴(yán)格落實(shí)國有耕地保護(hù)措施、穩(wěn)妥推進(jìn)國有農(nóng)用地資產(chǎn)化資本化、完善國有農(nóng)用地收回制度等方面組織開展了研究。利用確權(quán)登記成果，開展農(nóng)墾國有土地管理與利用情況監(jiān)測，對全國農(nóng)墾土地確權(quán)、經(jīng)營、資產(chǎn)化資本化以及政府收回土地情況等變化進(jìn)行跟蹤。
墾區(qū)土地管理有哪些新探索？
寧夏農(nóng)墾在土地創(chuàng)新管理方面走在全國農(nóng)墾前列。據(jù)了解，國有農(nóng)用地所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作寧夏墾區(qū)土地資源所有者職責(zé)履行相關(guān)改革內(nèi)容納入了中央試點(diǎn)方案，經(jīng)自治區(qū)人民政府授權(quán)，寧夏農(nóng)墾集團(tuán)承擔(dān)墾區(qū)國有農(nóng)用地資產(chǎn)部分所有者職責(zé)事項(xiàng)管理，配合自治區(qū)相關(guān)部門研究起草了《國有農(nóng)用地使用權(quán)配置辦法（試行）》等，寧夏農(nóng)墾集團(tuán)土地資本化資產(chǎn)化面積達(dá)到107.77萬畝。
近年來，各墾區(qū)創(chuàng)新土地管理方式，亮點(diǎn)紛呈。吉林、安徽、湖北、廣東、云南等省以及甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古呼倫貝爾等墾區(qū)集團(tuán)出臺了加強(qiáng)土地管理、規(guī)范農(nóng)用地經(jīng)營等方面的政策文件；江蘇、廣東、廣西、海南等墾區(qū)會同自然資源部門出臺加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、實(shí)施耕地保護(hù)等制度文件，開展耕地“非糧化”整治工作；內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、湖北、江西、海南、甘肅等墾區(qū)持續(xù)推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。
廣西農(nóng)墾集團(tuán)土地管理中心副主任梁瓊鶴表示，近年來，廣西農(nóng)墾多方式多渠道開展被侵占國有土地收回維權(quán)工作，2022年共收回被侵占土地4003畝。同時，應(yīng)用信息化手段強(qiáng)化土地巡查保護(hù)，做到對土地被侵占現(xiàn)象及時發(fā)現(xiàn)、及時報告、及時制止，有效遏制新增土地被侵占現(xiàn)象，有效維護(hù)了國有土地合法權(quán)益。
在加強(qiáng)管理的基礎(chǔ)上，各墾區(qū)運(yùn)用多種方式盤活和顯化農(nóng)墾土地資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)土地價值。天津、安徽、海南、寧夏等墾區(qū)開展了土地作價出資（入股）。安徽農(nóng)墾在不改變土地性質(zhì)和用途前提下，將已經(jīng)確權(quán)發(fā)證的304宗、面積63.99萬畝，涉及20個農(nóng)（茶、果）場的土地進(jìn)行估價，評估價值240.95億元，作為國有資本金全部注入農(nóng)墾集團(tuán)公司。海南農(nóng)墾在不改變土地權(quán)屬、土地用途、經(jīng)營模式的前提下，推進(jìn)農(nóng)墾土地資產(chǎn)化資本化證券化，以其每年對海膠集團(tuán)承包的258.29萬畝土地收取的租金為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行規(guī)模5.5億元證券，解決了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金問題，進(jìn)一步豐富了融資渠道和資金來源，為全國農(nóng)墾土地資本化、證券化提供高質(zhì)量、可復(fù)制的參考。
“做好農(nóng)墾國有土地的管理與經(jīng)營，一要嚴(yán)格落實(shí)土地管理責(zé)任；二要科學(xué)劃分土地經(jīng)營區(qū)域；三要持續(xù)規(guī)范承包租賃經(jīng)營；四要創(chuàng)新統(tǒng)一經(jīng)營管理機(jī)制。”寧夏農(nóng)墾集團(tuán)資產(chǎn)管理部部長楊德憲在培訓(xùn)班上授課時表示。
王生告訴記者，在今后的農(nóng)墾國有土地管理工作中，一方面，要用好存量，深入研究、準(zhǔn)確把握現(xiàn)有土地管理的法律法規(guī)、政策措施要求，在法律規(guī)定范圍內(nèi)，用好用足有利于維護(hù)農(nóng)墾土地權(quán)益的條款；另一方面，要做好增量，開拓創(chuàng)新，依據(jù)新時代農(nóng)墾發(fā)展戰(zhàn)略和重大任務(wù)要求，順應(yīng)國家在土地資源方面的新趨勢新變化，乘勢而上，客觀反映農(nóng)墾國有土地權(quán)益合理訴求，積極推動、配合相關(guān)法規(guī)政策出臺，為維護(hù)好、管理好、利用好國有土地資源打造有利的制度環(huán)境。持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)墾國有土地保護(hù)與管理。依法管理好、保護(hù)好、利用好農(nóng)墾國有土地，為促進(jìn)農(nóng)墾事業(yè)發(fā)展、更好服務(wù)國家戰(zhàn)略需要作出新的貢獻(xiàn)。（周超 張韌 農(nóng)民日報·中國農(nóng)網(wǎng)記者 姚媛）